近年來，我國加大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的轉(zhuǎn)型升級力度，休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)村旅游、農(nóng)村電商、特色小鎮(zhèn)等一批新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，并快速發(fā)展，逐漸成為農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的新動(dòng)能。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，更加激起了社會(huì)資本投資農(nóng)村的熱情。為此，國家對社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)出臺(tái)了一系列指導(dǎo)性意見，尤其支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、觀光和休閑度假旅游、加工流通等行業(yè)，保障其用地需求。當(dāng)前，社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，助力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興方面發(fā)揮了重要作用。

　　社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村的主要形式

　　過去幾年，中央陸續(xù)出臺(tái)了支持利用農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等政策，如：利用閑置宅基地和農(nóng)房、宅基地制度改革試點(diǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)節(jié)余指標(biāo)擴(kuò)大適用范圍等。社會(huì)資本以敏銳的嗅覺，察覺到投資農(nóng)村大有可為。其主要形式包括：

　　利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建廠房、物流企業(yè)、餐館酒店、民宿等。2015年起，原國土資源部在全國33個(gè)縣進(jìn)行農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押。目前，使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市主體基本都是社會(huì)資本。

　　投資增減掛鉤項(xiàng)目，獲得建設(shè)用地指標(biāo)或分享指標(biāo)收益。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤通過搬遷騰退農(nóng)村閑置房屋，在建新區(qū)安置農(nóng)民，拆舊和建新成本都很高，僅靠政府投入難以滿足，國家支持鼓勵(lì)社會(huì)資本投資增減掛鉤項(xiàng)目。企業(yè)以此獲得投資回報(bào)，分享一部分新增建設(shè)用地指標(biāo)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目逐漸由單一政府主導(dǎo)向政府與社會(huì)資本多主體參與方式轉(zhuǎn)變。

　　社會(huì)資本投資建設(shè)“田園綜合體”。“田園綜合體”作為鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的亮點(diǎn)被寫進(jìn)2017年中央一號文件，是集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體，以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益的一種方式。“田園綜合體”建設(shè)是吸引社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村的有效形式。

　　以我們調(diào)研的廣東省珠海市斗門嶺南大地“田園綜合體”為例，綜合體以斗門鎮(zhèn)石龍村為核心區(qū)，覆蓋東灣和下欄兩個(gè)行政村片區(qū)，總面積1.7萬畝。項(xiàng)目建設(shè)總投資約27億元，通過承包權(quán)流轉(zhuǎn)，獲得成片土地，開展以觀光旅游、生態(tài)養(yǎng)生為主的種植業(yè)，利用集體建設(shè)用地建設(shè)旅游設(shè)施，利用閑置農(nóng)房開展民俗經(jīng)營等，形成一、二、三產(chǎn)業(yè)循環(huán)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大產(chǎn)業(yè)。

　　通過“田園綜合體”建設(shè)，將休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育成為新興支柱產(chǎn)業(yè)，將當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變成休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人、旅游服務(wù)業(yè)從業(yè)者以及產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者，還將通過新的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入全新活力。預(yù)計(jì)項(xiàng)目建成后，將直接和間接帶動(dòng)就業(yè)1萬人，戶均年收入達(dá)到了10萬元以上（土地租金+保底金收入+就業(yè)收入）。“田園綜合體”建設(shè)，通過構(gòu)建企業(yè)、合作社和農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動(dòng)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收，讓農(nóng)民充分分享發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村興旺，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

　　社會(huì)資本租地建設(shè)生態(tài)觀光園。江西省余江縣靈溪小鎮(zhèn)生態(tài)樂園，由鷹潭東瑞實(shí)業(yè)有限公司投資建設(shè)，是集花木培育、果樹栽培、生態(tài)休閑觀光、森林旅游度假為一體的綜合性生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園。該園采用租地方式，包括林地和農(nóng)田，平均租賃價(jià)是林地每畝80元/年、農(nóng)田每畝670元/年。企業(yè)計(jì)劃總投資2億元，全園預(yù)計(jì)建設(shè)總占地面積8800畝，包含3000畝花木觀光園，1000畝水果種植基地，1500畝生態(tài)水產(chǎn)、垂釣中心以及水上樂園，3000畝原始森林休閑區(qū)，300畝果蔬采摘基地、特色養(yǎng)殖、兒童樂園、戶外活動(dòng)等設(shè)施。游客服務(wù)中心、手工作坊、酒店餐飲、山頂會(huì)議中心、獨(dú)棟住宿區(qū)等配套設(shè)施，需要整合農(nóng)用地和建設(shè)用地綜合開發(fā)，以及占用部分新增建設(shè)用地。

　　社會(huì)資本與村委會(huì)合作成立合作社，改造閑置農(nóng)房作民宿。以廣東省珠海市蓮洲鎮(zhèn)石龍村為例，該村有農(nóng)戶331戶，約2/3的人口在城里買了房，農(nóng)民住房空置率為60%左右。由于南大地“田園綜合體”試點(diǎn)項(xiàng)目正在該村建設(shè)，出于對未來旅游市場良好的預(yù)期，土巴巴設(shè)計(jì)公司與村委會(huì)里成立了民宿合作社。*期從農(nóng)民手中收租了68套閑置農(nóng)房，租金為5元/月/平方米，由合作社支付農(nóng)戶，租期15年，以房屋入社的村民平均每戶年均收入1.2萬元。民宿合作社利潤的30%歸村集體，用于本村困難老人的補(bǔ)助及其他公益事業(yè)。

　　社會(huì)資本與政府合作，改造閑置老宅作高端民宿。為改變鄉(xiāng)村空心化狀態(tài)，探索振興鄉(xiāng)村的新路徑，江蘇省南京市溧水區(qū)政府探索性地提出“空屋計(jì)劃”，即收購村民原有住宅尤其是空置住宅，與社會(huì)資本合作開發(fā)建設(shè)民宿。“石山下·未見山”鄉(xiāng)居酒店就是實(shí)施“空屋計(jì)劃”后的*個(gè)項(xiàng)目。溧水文旅集團(tuán)與南京青果文化發(fā)展有限公司合作，以村里的西塘為中心，收購了周邊28戶民居，打造了該鄉(xiāng)居酒店，目前已完成一期改造，在保留鄉(xiāng)村元素的同時(shí)，還注入了現(xiàn)代設(shè)計(jì)理念。“空屋計(jì)劃”之后，外形仍是普通村落，內(nèi)里卻是時(shí)尚現(xiàn)代鄉(xiāng)居。盡管每間客房價(jià)格高達(dá)每晚888元~1588元，但每逢節(jié)假日，酒店基本爆滿。目前該村村民自己開店經(jīng)營的民宿約16家左右，可解決50人~60人本地村民的就業(yè)，工資收入每月2000元~3000元，加上農(nóng)產(chǎn)品銷售收入，全村一年可增收400萬元~500萬元。

　　支持鄉(xiāng)村振興的土地政策

　　針對農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展、農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等活動(dòng)中存在的土地約束問題，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極投資農(nóng)村，國家出臺(tái)了一系列土地政策，滿足發(fā)展需要。

　　保障用地需求。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留少量（不超過5%）規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于零星分散的單獨(dú)選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村旅游設(shè)施等建設(shè)；安排一定比例年度土地利用計(jì)劃，專項(xiàng)支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。對利用存量建設(shè)用地進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、物流倉儲(chǔ)、產(chǎn)地批發(fā)市場等項(xiàng)目建設(shè)或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的市、縣，可給予新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)；支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式與其他單位、個(gè)人共同興辦農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余的用地指標(biāo)要重點(diǎn)支持農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工發(fā)展；完善休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游道路、供電、供水、停車場、觀景臺(tái)、游客接待中心等配套設(shè)施。

　　鼓勵(lì)宅基地盤活。農(nóng)村集體組織可以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約出的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依托自有和閑置農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂；允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房；允許縣級政府通過村土地利用規(guī)劃，調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地；允許利用宅基地建設(shè)生產(chǎn)用房創(chuàng)辦小型加工項(xiàng)目。

　　保障農(nóng)民收益。針對農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)等活動(dòng)中只享有土地租金收入的局限，國家鼓勵(lì)發(fā)展股份合作制。明確以土地、林地為基礎(chǔ)的各種形式合作，采取“保底收益+按股分紅”等形式，讓農(nóng)戶分享加工、銷售環(huán)節(jié)收益。探索形成以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)入股的股份合作社、股份合作制企業(yè)利潤分配機(jī)制，切實(shí)保障土地經(jīng)營權(quán)入股部分的收益。

　　保障社會(huì)資本利益。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進(jìn)行捆綁，實(shí)行一體化開發(fā)和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)、互利共贏。鼓勵(lì)社會(huì)資本投入，對社會(huì)資本投資建設(shè)連片面積達(dá)到一定規(guī)模的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、生態(tài)公益林等，允許利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動(dòng)。

　　促進(jìn)土地集約利用。一是鼓勵(lì)土地復(fù)合利用。允許在不破壞耕作層的前提下，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，仍按耕地管理。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)等用地復(fù)合利用，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗(yàn)等產(chǎn)業(yè)，拓展土地使用功能，提高土地節(jié)約集約利用水平。二是規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地類型。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中所需各類生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施用地，以及由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營必須興建的配套設(shè)施，包括蔬菜種植、煙草種植和茶園、橡膠園等農(nóng)作物種植園的看護(hù)類管理房用地（單層或占地小于15平方米），臨時(shí)性農(nóng)產(chǎn)品晾曬、存儲(chǔ)、分揀包裝等初加工設(shè)施用地（原則上占地不得超過400平方米），在不占用*基本農(nóng)田的前提下，納入設(shè)施農(nóng)用地管理，實(shí)行縣級備案。

　　對地方探索的評價(jià)和用地建議

　　社會(huì)資本下鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中耕作、經(jīng)營，促進(jìn)了農(nóng)民集聚。對宅基地的態(tài)度，地方政府從一味推行宅基地退出、將指標(biāo)騰挪給城鎮(zhèn)使用，到鼓勵(lì)農(nóng)民利用宅基地開展民俗、農(nóng)家樂等旅游經(jīng)營活動(dòng)，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)；從只能本地人自用變?yōu)榭梢猿鲎廪D(zhuǎn)讓、聯(lián)營等方式獲利，一直以來封閉的宅基地制度在新時(shí)代背景下發(fā)生了改變，依據(jù)成員權(quán)無償取得、嚴(yán)禁外來資本和人員進(jìn)入的農(nóng)村宅基地制度面臨著重大變革。宅基地的功能從原有的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)要素，從保障屬性轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)屬性。成員身份、無償取得、社區(qū)封閉的宅基地制度導(dǎo)致村內(nèi)成員不愿放棄宅基地，村外人無法進(jìn)入，加劇了村莊的衰敗。目前，無論是東部還是西部地區(qū)，對宅基地制度變革都有現(xiàn)實(shí)需求，而且地方實(shí)踐也已證明可行。宅基地制度創(chuàng)新，既不是純粹的私人行為，也不是中央政府強(qiáng)制性制度創(chuàng)新所能實(shí)現(xiàn)的，而是在農(nóng)民和政府，首先是地方政府之間的互動(dòng)中達(dá)成的。土地、資本、勞動(dòng)力，在鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，實(shí)現(xiàn)了由城市到鄉(xiāng)村的單向流動(dòng)到城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)，農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著重要作用。

　　在分析各地的實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，建議：

　　滿足鄉(xiāng)村振興中零星分散的建設(shè)用地需求。鄉(xiāng)村振興中的鄉(xiāng)村旅游、“田園綜合體”建設(shè)以及設(shè)施農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)活動(dòng)，集農(nóng)業(yè)與觀光休閑于一體，往往需要在大片農(nóng)田上，建設(shè)停車廠、廁所、餐飲、觀景亭臺(tái)等游樂設(shè)施，對建設(shè)用地有一定比例的需求。對于這類用地需求，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確，對社會(huì)資本投資建設(shè)連片面積達(dá)到一定規(guī)模的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、生態(tài)公益林等，允許利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動(dòng)。可以依據(jù)《國土資源部國家發(fā)展改革委關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》精神，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃中預(yù)留5%規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于零星分散的單獨(dú)選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村旅游設(shè)施等建設(shè)。也可以通過土地復(fù)合利用的方式，允許在不破壞耕作層的前提下，實(shí)行按照原用途管理的辦法解決其需求。探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)等用地復(fù)合利用，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗(yàn)等產(chǎn)業(yè)，拓展土地使用功能，提高土地節(jié)約集約利用水平。

　　支持對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游實(shí)行一體化開發(fā)和建設(shè)。社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村振興活動(dòng)過程中，往往采取對土地成片開發(fā)的方式進(jìn)行，因?yàn)檗r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施通常較為薄弱，為確保項(xiàng)目獲利，良好的道路等基礎(chǔ)設(shè)施是必要條件，但地方政府財(cái)力不足，形成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板。為鼓勵(lì)社會(huì)資本投入，保障其能夠通過項(xiàng)目運(yùn)營后收益彌補(bǔ)前期資金投入缺口，可以進(jìn)一步細(xì)化《國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》的要求，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進(jìn)行捆綁，實(shí)行一體化開發(fā)和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)、互利共贏。項(xiàng)目前期對周邊基礎(chǔ)設(shè)施投入建設(shè)改造的，可以協(xié)議方式獲得建設(shè)用地使用權(quán)，而不用通過招拍掛方式。

　　探索農(nóng)村建設(shè)用地之間的互相轉(zhuǎn)換的路徑。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施之初，地方政府熱衷于推動(dòng)整村重建，換取城市建設(shè)用地指標(biāo)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村有了自我發(fā)展的機(jī)會(huì)，地方政府正逐步改變過去大搞開發(fā)區(qū)的方式，在新增用地安排上向農(nóng)村傾斜，支持農(nóng)村發(fā)展。同時(shí)也在探索實(shí)現(xiàn)集體存量建設(shè)用地之間靈活的用途轉(zhuǎn)換，如滿足居住需求后的宅基地，可以通過合法方式轉(zhuǎn)化為一般建設(shè)用地進(jìn)入市場，以多種方式加以利用，滿足新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)及其他鄉(xiāng)村振興活動(dòng)的需要。

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