確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，一方面要重點(diǎn)攻克剩下的“硬骨頭”、特別是深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體的脫貧任務(wù)，另一方面要有效控制新增和返貧人口。2017年7月以來(lái)，河北省邯鄲市在魏縣和館陶縣開(kāi)展*防貧試點(diǎn)，針對(duì)農(nóng)村低收入戶（以下簡(jiǎn)稱“非貧低收入戶”）和人均收入不高不穩(wěn)的脫貧戶（以下簡(jiǎn)稱“非高標(biāo)準(zhǔn)脫貧戶”）兩類人群，抓住“病、學(xué)、災(zāi)”等致貧返貧關(guān)鍵因素，分類設(shè)置*防貧辦法，建立了一套預(yù)警、查實(shí)、處置的工作機(jī)制。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這套*防貧的理念和做法，不僅有助于打好當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，而且為2020年后我國(guó)構(gòu)建緩解相對(duì)貧困的減貧政策新框架進(jìn)行了前瞻性探索。

　　主要做法

　　*，找準(zhǔn)新識(shí)別貧困人口和返貧人口的主要致貧原因。邯鄲市在扶貧攻堅(jiān)中發(fā)現(xiàn)，每年既有人脫貧出列，又有人加入貧困隊(duì)伍。2016年，該市有15.3萬(wàn)人脫貧，但當(dāng)年新識(shí)別貧困人口和返貧人口卻達(dá)到近5萬(wàn)人。經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，這兩類農(nóng)戶大都收入不高、積蓄不多，一旦遇到生大病、子女上學(xué)或發(fā)生意外事故，就會(huì)進(jìn)入貧困行列。為提高脫貧質(zhì)量、減少返貧人口，邯鄲市針對(duì)原先不在貧困序列但陷入貧困風(fēng)險(xiǎn)較高、已經(jīng)脫貧但脫貧成果不穩(wěn)定的人群，推出了一套防止其因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)而重陷貧困的*防貧措施。

　　第二，劃定支出預(yù)警線和收入資格線。一是劃定支出預(yù)警線，利用大數(shù)據(jù)從所有農(nóng)戶中識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶。兩縣組織扶貧、衛(wèi)生、教育等部門，分析近三年的醫(yī)療、教育等支付數(shù)據(jù)，根據(jù)本縣情況設(shè)定*防貧支出預(yù)警線，將超過(guò)警戒線者識(shí)別為有可能陷入貧困的高風(fēng)險(xiǎn)人群。二是劃定收入資格線，從所有高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶中框定防貧對(duì)象。對(duì)非高標(biāo)準(zhǔn)脫貧戶和非貧低收入戶設(shè)定不同的收入資格線，低于此線的高風(fēng)險(xiǎn)家庭即為*防貧對(duì)象。

　　第三，針對(duì)因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)等致貧原因，分類提供保障措施。同時(shí)符合支出預(yù)警線和收入資格線的家庭可以提出申請(qǐng)，經(jīng)有關(guān)部門對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入、申請(qǐng)項(xiàng)目費(fèi)用、補(bǔ)助金額等進(jìn)行審核通過(guò)后，即啟動(dòng)醫(yī)療、教育等特別救助措施。救助力度取決于各地財(cái)政實(shí)力。

　　邯鄲市*防貧機(jī)制在控制貧困增量方面取得了明顯效果。2017年，邯鄲市新識(shí)別貧困戶705戶，比2016年下降95.7%；返貧戶145戶，比2016年下降77.9%。率先開(kāi)展*防貧工作的館陶縣和魏縣效果更為明顯。2017年，館陶縣新識(shí)別貧困戶、返貧戶均為零。魏縣新識(shí)別貧困戶42戶，比2016年下降98.6%；返貧戶35戶，比2016年下降86%。

　　借鑒邯鄲經(jīng)驗(yàn)做好當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)和2020年后農(nóng)村扶貧工作的建議

　　*，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中應(yīng)更加注重“控增量”。截至2017年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口已減少到3046萬(wàn)人，貧困發(fā)生率下降到3.1%，脫貧攻堅(jiān)應(yīng)從關(guān)注減貧速度轉(zhuǎn)向提升脫貧質(zhì)量。對(duì)非深度貧困地區(qū)而言更應(yīng)如此。而衡量脫貧質(zhì)量的一個(gè)重要維度，是脫貧成果是否穩(wěn)定、致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)是否得到有效阻遏。在當(dāng)前農(nóng)村各類普惠性社會(huì)保障措施仍不能防止部分人群因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)重陷貧困的情況下，建議參考邯鄲市的做法，為非高標(biāo)準(zhǔn)脫貧戶和非貧低收入戶設(shè)立“病、學(xué)、災(zāi)”致貧返貧阻遏機(jī)制，為他們?cè)俳ㄒ坏辣Ｕ暇€，把底線織得更密。從邯鄲市的實(shí)踐看，建立這樣一套致貧返貧阻遏機(jī)制所需財(cái)政投入，比目前*脫貧的財(cái)政投入少得多，大多數(shù)地區(qū)完全承受得了。參考魏縣標(biāo)準(zhǔn)，按覆蓋全國(guó)10%農(nóng)村人口、共9000萬(wàn)人計(jì)算，按每人每年50元的保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)只需要45億元/年。有條件的地區(qū)可以提高保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和保障程度。

　　第二，以新的政策框架做好2020年后的農(nóng)村扶貧工作。我國(guó)現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)略高于世界銀行按2011年購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算的每人每天1.9美元的*貧困標(biāo)準(zhǔn)。2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧后，*貧困現(xiàn)象將不再大面積存在，農(nóng)村扶貧工作應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)向緩解相對(duì)貧困。與消除*貧困相比，緩解相對(duì)貧困需要新的政策框架。

　　一是按新的方法劃定相對(duì)貧困線。框定相對(duì)貧困人口，國(guó)外既有按一定收入水平劃線的，也有按一定比例的底部低收入人群的分界線進(jìn)行劃線的。從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，可考慮在五等份分組的情景下，以低收入組與中等偏下收入組的分界線為相對(duì)貧困線，把處于底部的20%人群框定為相對(duì)貧困人口。

　　二是改變貧困人口識(shí)別方法，從“事先確定”轉(zhuǎn)為“事后審定”。在消除*貧困的過(guò)程中，我國(guó)采用的是“事先確定”的識(shí)別方法，按一定標(biāo)準(zhǔn)先從全部人口中識(shí)別出貧困人口，再對(duì)他們進(jìn)行扶持。這種方法的優(yōu)點(diǎn)在于，可以清楚地知道誰(shuí)是貧困人口，扶持政策可以直接瞄準(zhǔn)；問(wèn)題在于，識(shí)別的行政成本很高，一旦完成建檔立卡后難以*地做到動(dòng)態(tài)調(diào)整。相對(duì)貧困群體的流動(dòng)很強(qiáng)，每年會(huì)有相當(dāng)比例的人口進(jìn)入和跳出底部20%人群，采用“事先確定”的識(shí)別方法需要每年對(duì)全部人口的收入情況進(jìn)行調(diào)查，這么做勢(shì)必要付出極高的行政成本。因此需要采用“事后審定”的識(shí)別方法，即將扶持政策的受益主體大致框定在底部20%人群中，由自認(rèn)為符合條件的農(nóng)戶自行申報(bào)，再對(duì)申報(bào)者進(jìn)行審定。從邯鄲市*防貧實(shí)踐看，“事后審定”是可行的。

　　三是用好大數(shù)據(jù)。新的減貧政策，著力點(diǎn)不是減少貧困人口數(shù)，而是改善農(nóng)村收入分配結(jié)構(gòu)，讓公共政策更大比例地惠及底部20%人群。創(chuàng)設(shè)這樣的公共政策，需要對(duì)底部20%人群的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征有準(zhǔn)確了解。大數(shù)據(jù)使公共政策瞄準(zhǔn)底部20%人群成為可能?？衫冕t(yī)療、教育、民政、交通等部門的大數(shù)據(jù)，針對(duì)醫(yī)療費(fèi)用自付金額過(guò)高、家庭教育支出大、遭受災(zāi)害事故等人群，分類設(shè)計(jì)累進(jìn)式的補(bǔ)貼方案，提供個(gè)性化補(bǔ)助措施，實(shí)現(xiàn)*幫扶。

　　四是用好第三方機(jī)構(gòu)。構(gòu)建新的減貧政策框架，需要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，處理好減貧政策研究、制定、執(zhí)行和評(píng)估之間的關(guān)系。政府主要負(fù)責(zé)政策研究、制定，提供有效公共政策，發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃引導(dǎo)和政策保障作用。要通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，發(fā)揮保險(xiǎn)公司等專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行、評(píng)估環(huán)節(jié)的作用，以降低成本、提高效率。

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